Déjà en grande partie dévoilée par Élisabeth Borne devant le la Conseil national de la refondation il y a un peu plus d’une semaine (lire notre article), la hausse des crédits portés par les ministères de la Transition écologique et de la Transition énergétique – 7 milliards d’euros en 2024 – constitue « la première traduction budgétaire concrète de la planification écologique », a souligné Agnès Pannier-Runacher ce 27 septembre, en présentant à la presse, avec Christophe Béchu, la répartition du budget dont ils ont la charge.

Renforcement des effectifs des ministères et de leurs opérateurs

Au total, a précisé le ministre de la Transition écologique, 10 milliards d’euros supplémentaires seront engagés dans le projet de loi de finances (PLF) 2024 (Lien sortant, nouvelle fenêtre)  pour la planification écologique, 3 milliards d’euros étant portés par d’autres ministères, notamment celui de l’Agriculture. Hors mesures de soutien aux consommateurs d’énergies (boucliers tarifaires), le budget des deux ministères va passer de 54 milliards d’euros en 2023 à 62 milliards d’euros (+15%) avec des effectifs en hausse, « pour la première fois depuis 20 ans », a souligné Christophe Béchu. Dans les services des ministères et chez les opérateurs, 760 créations nettes d’emplois sont prévues. « Cette hausse inédite permettra l’amplification de l’effort de rénovation énergétique, la mise en œuvre du plan eau et de la stratégie nationale pour la biodiversité ou encore l’accompagnement des territoires ruraux dans le cadre de France Ruralités », indiquent les ministères.

Rénovation énergétique

Comme déjà annoncé par la Première ministre, 1,6 milliard d’euros d’autorisations d’engagements supplémentaires seront allouées l’an prochain aux aides à la rénovation énergétique, en particulier MaPrimeRénov’ pour atteindre 5 milliards d’euros au total. L’objectif est d' »accélérer l’installation d’équipements décarbonés de chauffage et d’augmenter le nombre de rénovations d’ampleur, en particulier des passoires thermiques », soulignent les ministères. « Ce renforcement des moyens financiers et la poursuite du déploiement du réseau France Rénov’ avec les collectivités territoriales contribueront à atteindre la cible de 200.000 rénovations performantes fixée pour 2024 dans le cadre de la planification écologique », estiment-ils. L’éco-PTZ, principale aide pour assurer le financement du reste à charge des ménages, sera prolongé jusqu’en 2027, rappellent-ils. « Dans le prolongement de l’expérimentation lancée en 2023, le dispositif de ‘seconde vie’ permettra aux bailleurs sociaux qui engagent des rénovation très ambitieuses de leurs passoires thermiques de prolonger le bénéfice des exonérations de taxe foncière », indiquent également les ministères.

Mobilités décarbonées

Les investissements en faveur des « mobilités vertes » vont connaître une forte hausse. Le budget affecté à l’Agence de financement des infrastructures de transport (Afitf) est porté à 4,6 milliards d’euros en 2024 (+20% par rapport à 2023). Sur ce total, 3,9 milliards d’euros iront à la construction ou à l’entretien de lignes ferroviaires ou fluviales ainsi qu’au financement des transports collectifs et 0,7 milliard d’euros au transport routier. Pour financer les investissements dans les infrastructures décarbonées, le PLF prévoit une nouvelle taxe sur les grandes exploitations d’infrastructures de transport de longue distance; le rendement annuel attendu est de 0,6 milliard d’euros, répartis essentiellement entre les grandes concessions autoroutières et les grands aérodromes.

Le budget consacré au verdissement du parc de véhicules augmentera de 0,2 milliard d’euros en 2024 pour atteindre 1,5 milliard d’euros (+15%). Ce montant doit permettre de financer le bonus écologique, dont l’éligibilité sera conditionnée à partir de l’an prochain, pour les voitures neuves, à un critère environnemental, la prime à la conversion, dont les barèmes seront révisés pour la rendre plus incitative, et le dispositif de leasing de véhicules électriques à 100 euros par mois pour les ménages à revenus modestes qui sera ouvert aux précommandes d’ici la fin de l’année, comme annoncé par Emmanuel Macron (lire notre article). Parallèlement, les barèmes du malus sur les émissions de CO2 et sur la masse des véhicules seront renforcés pour inciter à l’achat de véhicules électriques et plus légers. 0,2 milliard d’euros supplémentaire est en outre prévu pour accompagner l’installation de bornes de recharge électriques.

Les énergies renouvelables vont bénéficier de 4,2 milliards d’euros de crédits et le nucléaire d’1,5 milliard d’euros. Le fonds chaleur est pour sa part renforcé, pour atteindre 0,8 milliard d’euros. Il doit permettre de décarboner la production de chaleur, aujourd’hui majoritairement produite à partir d’énergies fossiles, pour le chauffage des bâtiments, l’industrie et l’agriculture).

Eau et biodiversité

Les agences de l’eau vont voir leur budget augmenter de 500 millions d’euros en 2024, « soit une hausse de près de 20% des moyens en faveur de la préservation des ressources en eau », soulignent les ministères. Innovation du PLF : une réforme des redevances des agences de l’eau qui vise à renforcer les principes de pollueur-payeur et préleveur-payeur, tout en rééquilibrant la charge fiscale sur l’eau pesant sur les différentes catégories de redevables. 400 millions d’euros supplémentaires sont en outre prévus pour la biodiversité dans le budget 2024 : près de 300 millions d’euros pour la mise en œuvre de la Stratégie nationale biodiversité, notamment pour l’entretien ou la création d’aires protégées et la préservation des écosystèmes et des espèces et 100 millions d’euros au titre de la dotation pour la valorisation des aménités rurales, qui augmente ainsi de 60 millions d’euros.

Fonds vert

Enfin, comme déjà annoncé, le fonds vert va passer de 2 à 2,5 milliards d’euros en 2024. Il continuera à soutenir « une approche transversale de la transition écologique dans trois dimensions la performance environnementale (rénovation énergétique, modernisation de l’éclairage public, etc.), l’adaptation au changement climatique (prévention des risques d’inondation, des feux de forêt, érosion du trait de côte), l’amélioration du cadre de vie (zones à faibles émissions mobilité, covoiturage, recyclage foncier des friches) », rappellent les ministères. Les projets de rénovation énergétique des écoles bénéficieront, eux, d’une enveloppe de 500 millions d’euros pour rénover 2.000 écoles dès 2024.

Au terme d’un accouchement d’une durée inhabituelle, la nouvelle stratégie Biodiversité 2030 est enfin connue. Le travail avait débuté lors du précédent quinquennat, mais n’avait pu aboutir dans les temps. À l’approche du scrutin présidentiel, l’ancienne secrétaire d’État Bérangère Abba s’était résolue, la mort dans l’âme, à n’en présenter que « le premier volet » en mars 2022 (voir notre article du 16 mars 2022), en précisant qu’il serait complété « fin août-début septembre ». Il n’en a rien été. En octobre, la nouvelle titulaire du poste, Bérangère Couillard, reportait même l’échéance « au printemps prochain » (voir notre article du 11 octobre 2022), puis à nouveau « à l’été » (voir notre article du 30 mai). Finalement, c’est donc seulement ce 20 juillet que le texte a été présenté devant le Comité national de la biodiversité (CNB). Décidément maudit, il l’a été en plein remaniement ministériel (voir notre article du 20 juillet). Lequel ne permettra pas à Bérangère Couillard d’assurer le service après-vente, puisque remplacée par Sarah El Haïry, qui devra à son tour y mettre sa patte. Car l’aventure n’est pas terminée. Outre le CNB, le Conseil national de l’eau, le Comité national de la mer et des littoraux et le Conseil national de la protection de la nature doivent encore rendre leur avis fin septembre sur la version dévoilée, avant une publication définitive de la stratégie espérée à l’automne prochain.

Une nouvelle nouvelle stratégie

Sur le fond, en fait de volet complémentaire, c’est une stratégie entièrement remodelée qui a été dévoilée. C’était attendu, Bérangère Couillard ayant eu l’occasion de déplorer « beaucoup de manques » dans la version élaborée par sa prédécesseure (dont quantité de mesures sont toutefois reprises). Mais aussi du fait de la nécessaire transcription des engagements de la France pris lors de la COP 15 de Kunming-Montréal en décembre dernier (voir notre article du 12 juillet).

In fine, cette stratégie se compose de 39 mesures – dont plusieurs sont déjà connues, voire en cours d’exécution – qui s’articulent autour de quatre axes (contre cinq axes et 72 mesures affichés dans la version présentée par Bérangère Abba) : « réduire les pressions qui s’exercent sur les biodiversités » (18 mesures) ; « restaurer la biodiversité dégradée partout où c’est possible » (8 mesures) ; « mobiliser tous les acteurs » (8 mesures) ; « garantir les moyens d’atteindre ces ambitions » (5 mesures).

Collectivités en première ligne

Les collectivités devraient logiquement être en première ligne. Le rapport présenté aux instances souligne que « la biodiversité est par nature un sujet très local ». Il est ainsi prévu que la stratégie soit « territorialisée sous le pilotage des préfets, en synergie avec les stratégies régionales » que les régions doivent définir et mettre en œuvre depuis la loi du 8 août 2016 (voir notre article du 1^er août 2016). On relèvera toutefois que la création d’un groupe permanent Régions de France/État sur la biodiversité et la mise en place d’une conférence annuelle ou biannuelle État/collectivités sur les politiques de biodiversité, prévues dans la précédente version, ont disparu.

Le rapport précise encore que pour sa mise en œuvre, la stratégie devra « être déclinée en plans opérationnels, en coordination avec les collectivités ». Il faudra donc se montrer patient pour rentrer pleinement dans le concret. L’accompagnement de l’action des collectivités territoriales fait néanmoins déjà l’objet d’une « fiche-mesure » spécifique, laquelle détermine trois actions à conduire.

• D’abord, « mieux intégrer les enjeux de biodiversité dans le cadre de la planification territoriale ». La nouvelle génération de contrats de relance et de transition écologique (CRTE) devra ainsi comprendre systématiquement un volet biodiversité (dans les diagnostics et les plans d’action). Il devrait en être de même dans la future génération des contrats de plan État-région (CPER). L’objectif est en outre de « renforcer la prise en compte des continuités écologiques dans les documents de planification (Sraddet, PLU(i) et Scot) ». Il en va de même avec la biodiversité dans les documents de gestion des sites patrimoniaux remarquables (PSMV et PVAP), qui sera considérée « comme un volet du patrimoine à protéger et à valoriser, notamment par le renforcement de la présence de la nature dans les centres urbains ».

• Ensuite, « accompagner les collectivités pour mieux connaître la biodiversité sur leur territoire, à travers les atlas de la biodiversité communale ». Leur généralisation sera promue, « sans toutefois rendre obligatoires ses démarches ».

• Enfin, « renforcer les leviers à la main des collectivités pour faire émerger et mener à bien des projets territoriaux ambitieux en matière de biodiversité ». Le gouvernement entend ici développer le recours à la démarche paysagère via un appel à projets, le renforcement des atlas paysage et le déploiement d’une formation aux élus. Il vise également à déployer un dispositif d’appui « pour l’émergence de récits territoriaux co-construits ».

« 2022 a été l’année la plus chaude jamais enregistrée dans notre pays. Les incendies et les sécheresses qui en sont nés nous montrent que nous devons agir encore plus vite pour anticiper les risques du changement climatique qui grandissent. C’est pour cela que je veux que la France se dote d’une stratégie d’adaptation basée sur des scénarios de référence de réchauffement climatique pour la France, basé sur ceux du Giec, et y compris des scénarios plus pessimistes que ce que prévoit l’Accord de Paris, a déclaré Christophe Béchu, ce 23 février, en lançant un comité de pilotage ministériel sur le sujet. Loin d’être un signe de défaitisme, il s’agit de se préparer aux différents risques tout en poursuivant inlassablement, en parallèle, nos efforts pour réduire nos émissions de gaz à effet de serre et notre empreinte carbone. »

La nouvelle stratégie »permettra d’harmoniser l’ensemble des politiques publiques d’adaptation afin de prévenir les risques environnementaux, sociaux et économiques encourus dans chaque territoire », souligne le ministère dans un communiqué. Le comité de pilotage ministériel sur l’adaptation au changement climatique qui associe les principaux services et opérateurs du ministère concernés (Ademe, Cerema, Météo France, IGN) est chargé de son élaboration, à partir de deux scénarios d’adaptation (+2°C et +4°C). L’objectif est de soumettre un document à consultation publique au printemps prochain pour que la trajectoire retenue soit prête en fin d’année, indique-t-on dans l’entourage de Christophe Béchu.

Comparaisons internationales

Ce travail va s’appuyer sur les conclusions d’un rapport de l’inspection générale de l’environnement et du développement durable (Igedd) que le ministre a rendu public ce jeudi. Cette mission d’inspection, commandée sous le précédent quinquennat par Barbara Pompili, alors ministre de la Transition écologique, avait pour objet d’analyser les politiques d’adaptation menées dans huit pays (Allemagne, Autriche, Espagne, Royaume-Uni, Pays-Bas, Suisse, Canada et Japon). Une quarantaine d’entretiens ont été conduits, avec les représentants des ministères et collectivités concernés dans les pays étudiés et en France, avec des organisations internationales telles que la Commission européenne ou l’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE) ainsi qu’avec des experts.

La mission portait plus précisément sur le contenu des dispositions législatives, les questions de gouvernance, notamment l’articulation entre le niveau national et les niveaux subnationaux, le contenu des plans nationaux d’adaptation et les différents éléments du cycle de leur mise à jour, notamment l’étude de risques, l’évaluation et les indicateurs. Elle a identifié des méthodes communes à la plupart des pays étudiés, ainsi que les bonnes pratiques par lesquelles certains d’entre eux se distinguent. « Dans tous les pays, y compris la France, l’objectif principal est la mobilisation des acteurs, notamment des collectivités territoriales, qui sont en première ligne, alors même que des efforts importants sont aussi attendus de leur part sur la réduction des émissions de gaz à effet de serre », souligne ainsi le rapport.

Besoin de coordination interministérielle

Les recommandations formulées par la mission s’inspirent des constats qu’elle a effectués, tout en tenant compte du contexte français. La mission recommande d’abord que la loi française définisse les grandes lignes du contenu du plan d’adaptation, qui devra désigner les responsables de la mise en œuvre des mesures. La loi devrait également préciser les différentes composantes du cycle de mise à jour, notamment l’étude de risques, l’évaluation et les indicateurs. Enfin, compte tenu de l’importance de l’enjeu, elle devrait mentionner la référence climatique à prendre en compte. En termes d’organisation au niveau national, la mission a constaté l’existence, dans la plupart des pays étudiés, d’une coordination interministérielle structurée et formalisée. Elle conseille donc de « renforcer le pilotage interministériel et de confier des responsabilités explicites, et déclinées dans le plan d’actions rendu public, aux ministères et agences publiques ». Le contenu du plan devrait en outre être étendu à l’étude de l’exposition des populations les plus vulnérables et des territoires à risques et devrait conduire à accélérer les politiques de protection de l’eau et de la biodiversité, ainsi que la prévention des risques naturels.

Plans sectoriels d’adaptation

Des plans sectoriels d’adaptation devraient être élaborés, dans le cadre de démarches lancées par le ministre concerné et le ministre de l’environnement, à l’image du Varenne agricole de l’eau et de l’adaptation au changement climatique et des Assises de la forêt, estime également la mission. Le plan devrait aussi assurer la prise en compte les effets du réchauffement climatique dans les normes et référentiels techniques, notamment ceux des infrastructures et du bâtiment.

La mission recommande que l’étude de risques nationale soit développée parallèlement à l’élaboration du troisième plan national d’adaptation au changement climatique (Pnacc), « de façon à optimiser le calendrier », et que l’évaluation de la mise en œuvre du Pnacc soit menée « de façon participative pour contribuer à la mobilisation des acteurs ». Il faudrait également établir selon elle « un jeu d’indicateurs équilibré, comprenant des indicateurs d’impact, reflétant les effets du changement climatique, et des indicateurs de résultats, illustrant les actions réalisées au titre du plan mais aussi leurs effets, lorsque cela est possible ».

Échelle locale

L’échelle de l’action en matière d’adaptation est, pour la grande majorité des sujets (aménagement, transports, eau, habitat…), l’échelle locale », souligne-t-elle. C’est pourquoi elle juge « fondamental » que l’impulsion donnée par le cadre national de planification se traduise par des outils opérationnels mis à disposition des territoires. Elle a observé dans plusieurs pays, notamment fédéraux, l’existence d’une communauté de travail, parfois installée de longue date, entre l’État et les régions et préconise la mise en place de tels groupes de travail, sur les aspects techniques. Au niveau régional, elle recommande de confier aux préfets le soin de mettre en place un dispositif de dialogue, incluant tous les niveaux de collectivités, « en vue d’assurer la cohérence de l’action territoriale dans la réalisation des études de risques locales, du volet adaptation des plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET) et des schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (Sraddet), ainsi que dans la mise en œuvre de ces plans ». Elle a aussi relevé que de nombreux États soutiennent les collectivités locales en mobilisant deux leviers : les incitations financières et l’appui méthodologique et technique. « Cet accompagnement porte notamment sur l’ingénierie nécessaire pour élaborer les études de risques et les plans d’actions, note-t-elle. En France, un tel soutien pourrait être apporté pour la réalisation des études de risques et l’élaboration du volet ‘adaptation’ des PCAET et Sraddet. »

En outre, le centre de ressources mis en place par l’Observatoire national sur les effets du réchauffement climatique (Onerc), Météo-France, l’Ademe et le Cerema devrait être développé, en renforçant la cohérence de l’action de ces établissements, pour mettre à disposition des acteurs des outils d’analyse des conséquences du changement climatique, à l’échelle locale, et d’aide à la décision dans l’élaboration des programmes d’action.